Los actos administrativos de trámite

Los actos de trámite son aquellos que se integran dentro de un procedimiento administrativo como pasos intermedios en el mismo, como trámites que conducirán, en su caso, a un acto definitivo.

No son susceptibles -salvo los cualificados- de recurso administrativo ni jurisdiccional, por carecer de sustantividad propia su contenido, ajeno al fondo. La impugnación de los mismos no se justifica autónomamente por carecer de interés procesal, pudiéndose alegar lo conveniente en relación con el concreto acto de trámite en el recurso deducido contra el correspondiente acto definitivo, si se interpone (LPAC art.112).

La inimpugnabilidad autónoma de los actos de trámite no cualificados no es contraria a la tutela judicial efectiva (TS 3-3-97, EDJ 1934), si bien debe interpretarse de modo restrictivo (TS 11-3-97, EDJ 2482).

Los actos de trámite tienen carácter de mera tramitación , ajenos al objeto del procedimiento, lo que no obsta a que su producción impida la caducidad  del procedimiento o, en ciertos casos, el cumplimiento de la prescripción.

Solo agotan la vía administrativa (y son recurribles autónomamente, si son cualificados) en caso de que se integren en procedimientos cuya resolución agote dicha vía.

Clasificación 

Los actos de trámite se subdividen, a su vez, en dos subcategorías:

• Ordinarios o simples. Son los que responden plenamente a esta condición.

• Cualificados (LPAC art.112.1; LJCA art.25.1). Son susceptibles de recurso autónomo en la medida en que producen efectos relevantes en el seno del procedimiento: lo paralizan; deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; pueden suponer perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, o generar indefensión (en el sentido de restricción injustificada de las posibilidades alegatoria o probatoria del interesado en el curso de las actuaciones).

No hay vinculación directa entre la consideración del acto (simple o cualificado) y su relevancia procedimental. De esta manera, la calificación de un acto de estos como simple o no cualificado, y la consiguiente negación de la impugnabilidad autónoma del mismo, no impide que pueda ser esencial en el procedimiento y que, en los supuestos en que fuere preceptiva su producción y notificación, su ausencia o defecto pueda conducir a la invalidez de la resolución definitiva, aunque para ponerla de manifiesto no quepa recurso autónomo (p.e. en ciertos casos, la propuesta de resolución). Por el contrario, la falta de un trámite cualificado puede no ser determinante de invalidez, si no es esencial.

Supuestos concretos 

Son ejemplos de actos de trámite, los siguientes:

a)  En el procedimiento administrativo común:

- el acto de incoación de procedimiento, en general (TS 20-5-92, EDJ 4992; 23-1-04, EDJ 3413), o del procedimiento sancionador (TS 11-4-91, EDJ 3710; TEAR La Rioja 31-10-00).

- el nombramiento de instructor o secretario en el procedimiento;

- la decisión de los incidentes de recusación (TS 7-7-10, EDJ 145228);

- la admisión a trámite de solicitud de particular;

- la denegación por el instructor de un procedimiento de expedición de copias de documentos, no con carácter absoluto sino remitiendo al interesado-solicitante a un trámite posterior de aquel (TS 17-7-03, EDJ 80767);

- las propuestas de resolución;

- la iniciación de un expediente de lesividad (TSJ Cataluña auto 1-4-04), así como la propia declaración de lesividad (TS 21-4-94, EDJ 3521).

b)  En el ámbito urbanístico:

- la aprobación inicial o provisional de instrumentos de planeamiento urbanístico (TS 23-1-04, EDJ 2246); solo excepcionalmente cabe la impugnación de los actos intermedios de formación de los instrumentos de planeamiento cuando medie una nulidad de pleno derecho tan ostensible y patente que permita anticipar el juicio sobre la legalidad del acto final, evitando la continuación de un procedimiento que se sabe de antemano viciado con defectos de imposible reparación (TS 19-10-93, EDJ 9243; 27-3-96, EDJ 2595; 14-7-01, EDJ 47700);

- el avance de planeamiento (TSJ Galicia 24-5-01, EDJ 98881);

- la aprobación inicial de un convenio urbanístico (TS 3-5-07, EDJ 33072; 20-10-05, EDJ 197740).

c)  En el procedimiento tributario:

- el acto de incoación del procedimiento de inspección de Hacienda (TS 3-10-88; TSJ Cantabria 5-2-98, EDJ 40780; TEAC 12-2-99);

- el acto de levantamiento de diligencias en el procedimiento tributario de inspección, a menos que se cualifiquen porque en ellas se haga algún pronunciamiento sustantivo de fondo, como la interrupción de la prescripción (TEAC 26-9-96);

- el acto de inclusión de un contribuyente en plan de inspección, que además es confidencial y no se somete a notificación personal (TS 10-2-10, EDJ 21739; 17-2-11, EDJ 16600);

- la orden de inicio del expediente de tasación pericial contradictoria -LGT art.57, 134, 135 (TEAR La Rioja 30-4-02);

- las actuaciones de comprobación de valores -LGT art.57, 134, 135, solo susceptibles de impugnación autónoma en caso de previsión legal específica (TS 30-4-99, EDJ 13404; 19-12-01, EDJ 65532; 1-3-02, EDJ 4382);

- la acumulación de reclamaciones económico-administrativas (TEAC 18-6-03);

- la adjudicación provisional en subasta dentro de procedimiento de apremio o de enajenación de bienes.

d)  En otros ámbitos:

- la aprobación provisional de las ordenanzas locales (TSJ Galicia 24-11-94);

- en materia de contratación, todos los actos que anteceden a la adjudicación del contrato, aunque algunos de ellos -exclusión de ofertas- puedan ser recurridos al tratarse de actos cualificados; ello incluye la autorización del Consejo de Ministros prevista en LCSP art.324 -aunque esencial en el procedimiento- (DGSJE Dict 18-12-01);

- las declaraciones de impacto ambiental (TS 8-4-11, EDJ 42293; 24-11-03, EDJ 174423; 11-12-02, EDJ 55751; en contra, TS 23-1-08, EDJ 25704; 13-3-07, EDJ 21063; 29-11-06, EDJ 388367), aunque no lo son los actos del órgano competente por las que se decide que una actuación no se somete a trámite ambiental;

- el acuerdo de incoación de un procedimiento de declaración de un conjunto histórico-artístico, considerado acto de trámite cualificado (TS 21-2-89).